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    石化清:因勢而謀、應勢而動、順勢而為 持續深化零基預算改革
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    因勢而謀、應勢而動、順勢而為

    持續深化零基預算改革

    貴州省財政廳黨組書記、廳長 石化清


    近年來,貴州省財政廳深入推進零基預算改革,創新預算管理方式,改革預算編制方法,規范財政資金分配,優化財政支出結構。通過三年多來的改革實踐,逐步建立起集中財力辦大事的財政保障機制、資金能統能分的動態分配機制以及符合激勵約束導向的預算安排機制,有力提高了新形勢下財政資源的配置效率和資金使用效益,為貴州奪取脫貧攻堅戰的勝利、奮力后發趕超提供有力支撐。2022年,《國務院關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》出臺,為貴州帶來新的發展機遇。站在新的階段,貴州財政將繼續貫徹以政領財、以財輔政,從戰略和全局高度把握財政工作方向,堅持整體思維、系統思維,在全面總結2018年以來零基預算改革的經驗成效基礎上,緊扣國務院和省政府關于進一步深化預算管理制度改革的相關要求,持續推進零基預算改革,為貴州高質量發展提供堅實財力保障。

    因勢而謀,啟動零基預算改革

    2018年,面對嚴峻的財政收支矛盾以及預算分配固化、資金管理分散等問題,貴州省財政廳報經省政府同意,出臺了《推進省級部門支出預算管理改革方案》,從編制2019年預算起,在省級層面實施零基預算改革。按照強化預算頂層設計、強化預算工作標準、強化預算過程管理的“三個強化”思路,引導部門立足全局系統謀劃年度目標任務、科學申報預算,徹底改變以往 “基數+增長”安排部門資金的預算模式。通過零基預算改革,省級預算安排實現了績效性、精準性、時效性、公平性、規范性等五個方面的提升,有效發揮了財政宏觀調控職能作用,實現了財政資金效益最大化,為推動貴州經濟高質量發展發揮了重要作用。在國務院第六次大督查中,貴州省零基預算改革作為16個地方典型經驗獲得國務院辦公廳表揚,并得到財政部肯定。2020年,按照貴州省委省政府關于“大力推行零基預算改革”的要求,省財政立足于省級零基預算改革實踐,報經省政府同意,印發了《全省深入推進零基預算改革方案》,在全省范圍內全面推行零基預算改革。

    應勢而動,深化零基預算改革

    2020年以來,隨著修訂后的預算法實施條例施行和《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》的出臺,預算管理面臨著新的形勢和任務。貴州省財政廳在繼續鞏固零基預算“三個強化”和“五個提升”成果的基礎上,以“一個聚焦、三個著力、三個狠抓”為突破口,全面豐富零基預算管理內涵,優化零基預算管理鏈條,有力推動零基預算改革向縱深發展。

    堅持“一個聚焦”,強化頂層設計。牢固樹立“財”服務“政”的意識,遵循政策導向,主動順應新發展階段,貫徹新發展理念,融入新發展格局,對標黨中央、國務院和省委省政府重大決策部署,以高質量發展統攬全局,聚焦鄉村振興、大數據、大生態三大戰略行動,聚焦新型工業化、新型城鎮化、農業現代化、旅游產業化,充分發揮財政職能,緊扣重大改革、重要政策和重點領域,堅持量入為出、量力而行,科學編制預算,優化支出結構,突出保障重點,切實提高財政資金配置效率和統籌保障能力。

    堅持“三個著力”,強化預算源頭管控。一是著力推進“收入一個籠子”,加大財政資金統籌力度。建立健全同一領域、同一部門不同渠道資金統籌機制,有效增加資金供給。加強上級資金和本級資金統籌、加強預算資金和債券資金統籌、加強財政資金和部門自有資金統籌。2022年納入年初部門預算盤子的中央資金、一般債券資金、財政專戶管理資金、單位資金、上年結轉資金共計557.61億元,占部門預算資金總量的34.85%。二是著力推進項目庫建設,以項目謀預算。2021年,制定印發《貴州省省級預算項目庫管理辦法(試行)》,推行項目庫管理“四項機制”,即建立項目入庫硬約束機制、嚴格項目入庫審核機制、完善項目預算分年度安排機制、優化項目排序機制,強化項目庫的基礎性、關鍵性作用。三是著力優化預算安排方式,合理確定支出規模。當好鐵公雞、打好鐵算盤,以“二三四五”為主要抓手,從嚴從緊從實安排預算。“二”即兩個取消,取消以往年度預算基數,取消支出與收入掛鉤,徹底打破支出固化格局。“三”即三個壓減,壓減黨政機關行政經費、壓減省級機關事業單位公用經費、壓減非重點非剛性項目支出,嚴格落實過緊日子要求。“四”即四個結合,結合財政事權和支出責任劃分、結合部門職能職責、結合工作任務量、結合支出標準,科學測算資金需求。“五”即五個掛鉤,同項目要素完整性掛鉤、同預算執行進度掛鉤、同審計指出問題及整改情況掛鉤、同績效評價結果掛鉤、同項目評審情況掛鉤,構建以績效為導向的預算安排機制。

    堅持“三個狠抓”,嚴格預算后端管理。一是狠抓預算執行。建立考核機制,按月對部門預算執行情況進行通報,對執行進度較慢的資金按一定比例收回,對預計難以支出或無需支出的資金全部收回,2021年共計收回資金5.12億元。建立專項清理機制,每年定期組織結轉結余清理,2021年共計收回資金5.58億元。建立月報告制度,每月對財政存量資金進行動態統計分析,及時跟蹤存量規模和結余情況。二是狠抓預算監督。加強預算執行動態監控,將省級所有預算單位國庫集中支付資金納入監控范圍,采取實時預警阻斷方式從源頭有效預防和減少單位違規支付行為的發生。2021年動態監控預警16968條,涉及資金789億元。建立扶貧資金跟蹤機制,2021年全省錄入監控平臺財政資金1171.19億元,扶貧項目5678個;扶貧資金的分配進度97.1%,支付進度93.2%;扶貧項目績效填報率100%,績效審核比例100%。形成常態化直達資金監控機制,每天分兩次統計更新直達資金下達及支出情況;每月通報直達資金監控情況,督促各市縣及時處理監控預警,要求紅燈預警2天內處理,黃燈預警3天內處理。同時,加大預算公開力度和審計整改力度。三是狠抓績效管理。構建起“1+1+N”的全方位、立體化的績效管理制度體系。預算績效管理覆蓋四本預算資金、覆蓋省級800多家預算單位、覆蓋所有預算支出,并向債券資金、政府性投資基金、政府與社會資本合作、政府購買服務、部門整體、財政政策等領域拓展。2021年對3家部門整體支出、7支社會保險基金和33個重點項目支出開展財政重點績效評價,評價涉及財政資金3132.97億元,涵蓋環保、教育、文化、醫療衛生、基礎設施建設和社會保險等重點領域。同時強力推進預算安排和績效評價結果掛鉤,審核2022年預算時,根據評價結果,直接調減資金2.64億元,結合項目實際需求增加資金2.3億元。

    通過以上舉措,貴州財政零基預算改革取得了“四個更加”成效。

    一是財力保障更加有力。強化各類資源積聚,集中財力辦大事,全力保障重大決策部署落實落地。2020—2021年累計投入資金459.19億元,為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接提供堅實保障;2021—2022年采取“政策剛性+基金彈性”方式,共統籌安排財政資金940億元,全力支持“四化”建設和大生態戰略實施,強力推動高質量發展。

    二是預算安排更加精準。按照“兩個取消”“三個壓減”“四個結合”“五個掛鉤”的預算安排原則,2022年削減資金規模661.71億元,削減率25.5%。在此過程中,對于50萬元以上且專業技術性較強的財政財務類、設備購置類和工程建設類項目,充分運用預算評審手段,實行應評盡評,大幅度剔除不合理支出。2022年對89個項目開展預算評審,涉及資金8.7億元,審減資金3.2億元,審減率36.78%。

    三是資金效益更加明顯。2021年上半年及第三季度,省級財力安排的一般公共預算支出進度分別為62.8%、88.7%,分別較序時進度高12.8個百分點、12.7個百分點,助力貴州在奪取脫貧攻堅和疫情防控兩場戰役勝利的基礎上,整體經濟實力邁上更高臺階,高質量發展的新局面全面打開。從近三年的重點績效評價結果看,項目評價優良率穩步提升,從2019年的77%提高到2021年的84%。

    四是資金管理更加規范。通過嚴格預算源頭管控,規范預算支出管理,強化預算執行和績效管理,構建事前、事中、事后監督閉環系統,使整個資金管理鏈條更加規范、透明。2021年省級國庫集中支付資金動態監控預警的條數和金額,同比上年分別減少35.10%、37.47%。

    順勢而為,持續推動零基預算改革

    通過三年的零基預算改革,貴州省級預算管理水平不斷提升,但預算管理中的深層次問題也逐步凸顯,頂層制度存在短板、預算統籌力度不足、支出標準建設滯后、項目庫管理仍需加強、績效預算融合有待提升、信息化手段薄弱,與建立標準科學、規范透明、約束有力的預算制度相比還有差距。下一步,貴州省財政廳擬通過重點抓好六個方面工作,建立規范化、程序化、標準化的新零基預算管理模式,切實推動各部門系統謀事、科學編制、高效執行、精準監督,為市縣下一步零基預算改革提供可復制的示范性樣板。

    有序搭建預算管理制度體系。以《貴州省人民政府關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》為引領,在“一個實施意見+N個辦法+N個細則”的預算管理總體制度框架下,針對預算改革的側重點,按照財政部的部署,結合省級實際,及時制定財政承受能力評估、項目全生命周期管理、支出標準建設等系列配套辦法,全面系統理順預算管理機制;針對預算管理不同層面的業務規范、工作程序、協調機制等,出臺系列工作規程,規范預算單位和財政內部業務流程和操作。

    全面強化財政資金資源統籌。一是加大可用財力統籌力度,進一步加強政府性資源統籌以及部門和單位收入統籌,把分散在各個口子、游離于財政監管之外的各類資金統籌配置。二是盤活存量資源資產。繼續加大存量資金清理盤活力度,完善結余資金收回使用機制。對財政存量資金規模大、結存時間長的項目和部門,要建立懲罰性壓減機制。加強國有資產統籌管理,強化對新增資產必要性的審核,建立新增資產配置和存量資產掛鉤機制。三是靈活運用財政金融政策工具。通過政府投資基金、資本金注入等方式撬動社會和金融資本的投入,變“獎補”為“股權”,變“死錢”為“活錢”,匯聚政府、市場、社會各方面力量協同發力,切實增加資金有效供給。

    加快推進支出標準體系建設。建立科學、合理、規范的預算支出標準體系,將支出標準作為預算編制的基本依據,逐步實現預算從“控盤子”向“控標準”轉變,以標準促規范、提效能。一是把握重點,分步推進項目支出標準建設。在健全基本支出標準體系基礎上,從項目文本和支出標準兩個方面推進項目支出標準化建設。按照循序漸進的工作思路推動項目支出標準建設,以涉及面廣、資金量大、實施期限長、適合標準化管理的項目為重點,堅持急用先行。二是健全支出標準應用機制。強化“有標準就要使用”的理念,加強支出標準在預算編制和執行中有效應用,將其作為項目入庫、預算編制以及預算執行的重要依據。推進標準管理與預算管理、資產管理、績效管理等有機融合。三是建立支出標準動態調整機制。對已出臺的支出標準,結合標準應用情況、經濟社會發展、物價變動、職能調整等情況,適時組織研究,動態調整完善已出臺的支出標準。

    構建項目全生命周期預算管理機制。進一步發揮項目庫的基礎支撐作用,構建順向可控、逆向可溯的項目全周期預算管理機制。一是完善基于政策和部門職責的預算項目編報鏈條。以政策和部門職責為導向,以項目為主線,把項目支出預算編報框架規范為“政策(職責)—措施(活動)—項目—任務”,形成部門圍繞政策和職責儲備項目,財政圍繞項目安排預算的管理鏈條。二是建立動態調整、滾動管理的項目庫管理機制。推動項目庫常態化開放和申報,完善項目滾動規則、調整規則和終止規則等,對項目實施從申報到結束的全生命周期管理。三是構建以項目管理為主線的動態監控體系。改變以往以預算指標為主線的監控模式,以項目編碼為固定屬性,帶入資金分配和支付流程,實現對項目跨年度、跨級次、多種資金來源拼盤的項目全貌及完整項目周期管理,實現對項目“橫向到邊、縱向到底”動態監控。

    持續推動績效預算深度融合。一是實質性推進事前績效評估。前移預算績效管理關口,完善重大政策、重大項目事前論證評估機制,強化事前績效評估,將預算績效管理進一步向前延伸至部門決策環節,做好資金需求與政策產出的匹配性對接,有效增強部門決策的科學性。二是探索開展預算績效成本分析。建立“事前核成本、事中控成本、事后考成本”“成本和效益并重”的預算績效管理新模式,推動預算編制規范化、支出標準化、執行約束化,打破預算資金分配固化格局,有效降低行政運行成本。

    積極推進預算管理一體化建設。繼續拓展預算管理一體化建設,充分發揮大數據管理優勢,以信息化驅動預算管理現代化。一是優化系統功能。進一步完善支出標準、項目庫、預算編制、預算執行監控、績效管理等相關模塊功能,通過技術手段為推進財政支出標準化、項目全生命周期管理、預算績效一體化融合等提供基礎支撐。二是推進開發業務數據分析利用功能。探索將財政數據分析應用功能納入一體化系統建設,運用信息化手段,對財政數據進行綜合統計分析和可視化的展示,實現一體化系統與大數據應用的深度融合,利用大數據應用分析為預算管理各個環節提供結果反饋和預算輔助決策支持。

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